叶榅平:新体制下自然资源管理的制度创新与法治保障2020-12-11 06:07
制度创意与法治2018年3月十三届全国人大一次会议审查会通过《国务院机构改革方案》后,国务院重新组建自然资源部,统一行使全民所有自然资源资产管理,统一行使所有国土空间用途管制和生态维护修缮,统一行使所有自然资源的调查和注册,统一行使所有国土空间的“多规合一”的用途管制规划,以构建山水林田湖草生命共同体的整体维护、系统修缮、综合治理。这是以国家管理体系和管理能力现代化为导向,深化自然资源管理体制改革的一场深刻印象变革,重塑了自然资源管理的新格局,无论是对我国还是对世界而言,这都是自然资源监管体制发展史上的重大突破,是生态文明建设理论和制度的根本性创意,标志着我国的自然生态资源监管走出了新时代,具备了新的愿景和新的目标。当然,自然资源部的成立并不意味自然资源管理新体制创意的当然构建,它在带给体制创意的同时,也面对着一系列新的挑战和问题,只有从理论、制度和法律上合理地应付新的挑战和解决问题新问题,我国自然资源管理新体制才能有效地运转,构建十九大报告奠定的自然资源管理目标和价值。一、自然资源管理新体制面对的挑战与问题创建自然资源管理新体制,不利于在机构设置上做了决策者、执行者和监督者的必要分离出来和互相监督,不利于管理部门将“山水林田湖草”作为整体来维护,提升自然资源管理效率。然而,任何一种体制创意都不有可能一蹴而就,在新体制下,自然资源监管将面对着一系列的新挑战和新问题。首先是自然资源监管新体制的理论说明问题。我国原本的自然资源管理分别由有所不同部门负责管理,从世界范围来看,也很少国家成立一个机构统一遵守自然资源管理职责,一般都是由有所不同的机构和部门协同遵守自然资源管理和自然生态监管职责。那么,十九大报告明确提出成立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构,“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态维护修缮职责,统一行使监管城乡各类污染废气和行政执法职责”否具备充裕是理论根据,或者说这新体制创建的理论基础是什么?只有严肃解决问题这一问题,才能为自然资源管理体制创意和自然资源部统一遵守管理职责获取扎实的理论承托,并为明确管理制度的设计获取准确的理论引领。其次是自然资源管理新体制运营的基础制度否不具备的问题。新体制运营的基础制度主要有两项:(1)自然资源产权制度问题。新的正式成立的自然资源部,其最重要的职责就是统一行使全民所有的自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态维护修缮职责,着力解决问题自然资源所有者不做到、空间规划重合等问题。而产权制度是自然资源部统一上述职责的基础,只有自然资源产权清晰、产权体系完善,自然资源管理工作才能有效地积极开展。(2)自然生态空间规划问题。自然生态空间规划是生态文明建设的最重要内容,是自然资源管理体制和制度现代化的基础。改革开放以来,我国自然生态空间规划体系大大发展,在优化自然生态空间研发和利用格局、增进区域协调发展等方面充分发挥了最重要起到。但由于管理体制的原因,各主管部门分别根据自己的管理必须创建各种空间规划,导致空间规划分类标准、技术方法等不存在相当大差异,多种空间规划互相重合甚至互相冲突。自然资源部的重新组建为实施“多规合一”改革获取了基本条件,但是如何明确实施“多规合一”制度的改革方案,创建统一的自然生态空间用途管制性规划,依然是必须更进一步研究,并更进一步通过明确制度设计来构建的问题。再度是新体制下自然资源管理制度创意问题。(1)遵守国有自然资源资产所有者职责与遵守自然资源监管职责之间的关系。行使所有者职责一般来说更加必须考虑到自然资源的经济价值和利用价值,而自然资源监管更加必须考虑到自然资源的整体功能,尤其是生态功能。因此,自然资源部同时行使这两种职权时有可能不存在身份和利益上的冲突,这一问题若得到有效地解决问题将伤害新体制的实际运营效果。(2)横向管理体制问题。长期以来,中央和地方在资源管理上的权责利区分不明,主要反映在:自然资源管理权限区分不明,自然资源权能划分不明和资源经费管理机制不合理等,自然资源部重新组建后,这些问题某种程度不存在,依然必须更进一步通过制度解决问题。(3)自然资源管理与自然生态监管之间的协作问题。一般情况下,自然生态监管以减少生态环境的负外部性为目标,而自然资源管理以确保或提升自然生态的于是以外部性为目标,两者的管理目标有所不同,但是管理的客体在许多情况下则不存在重合和交叉,因此,两个部门在明确执法人员中有可能生产量冲突,必须从制度上更进一步界定两者的有所不同职责,划清界限,并创建协商机制,只有这样才能增进整体生态治理目标的构建。(4)自然资源部与其他部门之间的协作问题。在自然资源管理新体制下,还须要考虑到如何处置“统一管理”与“分权化趋势”之间的关系。即使新的成立的自然资源部统一管理自然资源,但是自然资源部仍有一定的职能边界,无法几乎并不认为其他部门行使管理职责。因此,自然资源管理部门与原先并被保有下来的职能部门之间如何展开工作协商依然是新体制必须解决问题的众多难题问题。最后是现有法制对自然资源管理新体制运营的制约问题。